Обнуленное чтение

Местное влияние на формирование бюджета Псковской области становится незаметным и почти невозможным

387
Фракция «Яблока» воздержалась от голосования за «черновик» бюджета, который, с большой долей вероятности, будет внесен в областное Собрание в первом чтении второй раз. Фото пресс-службы Псковского областного Собрания

Псковское областное Собрание депутатов рассмотрело в первом чтении проект регионального бюджета на 2021 год и плановый период 2022-2023 годов.

В парламентской среде к этой части бюджетного процесса всегда относились сдержанно. За последние годы и избиратели привыкли к тому, что первое чтение – это лишь канва, «основные параметры», рамки, которые в течение года могут расширяться за счет федеральных средств. Хотя сужаться тоже могут, зарекаться не будем.

Но в крайне трудном 2020 году ощущение, что голосование за бюджет региона в первом чтении – это обязательный, но ни на что не влияющий ритуал, оказалось как никогда сильным. Впрочем, это касалось не только проекта бюджета, но и нескольких других важных вопросов.

«Мы пошли на это осознанно»

Представленные депутатам основные параметры бюджета-2021 мало отличались от бюджета годичной давности (то есть от первого чтения бюджета еще не закончившегося болезного 2020 года).

Доходную часть на 2021 год предлагалось утвердить в объеме 36 млрд 470 млн 810 тысяч рублей (это на полтора миллиарда больше, чем в уходящем году); расходы – в объеме 39 млрд 79 млн 262 тысячи (тоже больше – примерно на 2,5 млрд); дефицит – 2 млрд 608 млн 452 тысячи рублей (он также вырос на миллиард с небольшим по сравнению с 2020 годом).

К вопросу о рамках: к концу текущего 2020 года доходная часть нашего бюджета выросла на 10 млрд, но не за счет увеличения собственных доходов, конечно, а за счет федеральных милостей. И этих-то милостей в администрации области ждут и для бюджета-2021, о чем и сообщил в своем бюджетном послании областному Собранию губернатор Псковской области Михаил Ведерников.

Эта надежда, а также описание усилий «по удержанию» социалки и экономики не позволили автору послания уйти в абсолютный минор. Тем более, что в отличие от своих предшественников, которые с разной степенью энтузиазма занимались оптимизацией расходов бюджета (причем прежде всего социальных – от сокращения, то есть «справедливого выравнивания» различных социальных выплат до ликвидации, то есть реорганизации и филиализации бюджетных учреждений) Михаилу Ведерникову уже не было нужды объявлять о принятии непопулярных мер.

Ему в этом смысле повезло: как говорится, «всё украдено до нас». То есть всё уже оптимизировано до такой степени, что и прирезать больше, кажется, некого.

Хотя, если вспомнить об инфекционных отделениях межрайонных больниц, которые сейчас пребывают в каком-то гибридном статусе (с одной стороны – фактически закрыты, с другой стороны – держатся в резерве для развертывания дополнительных коек для долечивания после коронавирусной инфекции), то можно предъявить перераспределение средств ФОМС в пользу построенных на «ковидной» волне новых «инфекционок» в Пскове и Великих Луках.

Но эта ситуация в бюджетном послании была представлена как одно из мощных достижений уходящего года: «У нас с вами появилась своя современная инфекционная служба высочайшего класса, рассчитанная на 360 коек. При необходимости количество легко можно увеличить еще на 30%. Для сравнения, год назад у нас было 170 кроватей, которые не отвечали никаким требованиям».

По словам Михаила Ведерникова, федеральная поддержка коснулась и множества других вопросов – от доплат медикам до помощи малому предпринимательству. Отчего значительно вырос государственный долг: на 1 января 2021 года, по информации Михаила Ведерникова, он составит 93,5% от собственных доходов. «Однако мы пошли на это осознанно, и результат себя полностью оправдывает… Ни по одному показателю регион «не провалился» в красную зону», – считает губернатор.

Что касается будущего, то есть собственно бюджета-2021: самую большую часть (22%) в его структуре занимают дорожные расходы. Видимо, по давней традиции, в преддверии выборов у нас появятся «дороги «Единой России»: на дорожный ремонт будет направлено почти в 1,5 раза больше, чем в текущем году.

На втором месте по расходам – образование и молодежная политика. Здравоохранение только на третьем. Бронзовому бюджетному призеру обещано строительство 25 ФАПов, покупка жилья для медиков (финансирование сохраняется на уровне этого года, а в этом году куплено 16 квартир и 2 еще в процессе).

В сфере ЖКХ тоже есть удивительные новости: прежняя программа газификация объявлена «полностью неактуальной». Но в рамках новой (еще не подписанной) программы до 2025 года «Газпром» планирует довести магистральные трубопроводы до всех районных центров Псковской области, что всегда называлось нереалистичным.

Главное в бюджетном послании губернатора — это надежда: параметры бюджета не окончательные, ждем федеральной поддержки. Фото пресс-службы администрации Псковской области

«Для Псковской области условия не выполнимы»

Вопросов по проекту бюджета у депутатов было немного. Точнее, все вопросы задал один депутат.

Лев Шлосберг («Яблоко») спросил, насколько обоснованы ожидания, что поступления от налога на прибыль в 2021 году составят более 4 млрд рублей? В 2020 году тоже планировали получить 4 млрд, а получили почти на 800 млн рублей меньше. «Ну, сейчас сложно сказать, это прогнозные цифры, будем исходить из того, как будет развиваться ситуация. Мы видим, что на сегодня мы удержали экономику, будем рассчитывать эту тенденцию сохранить и на следующий год», – ответ Михаила Ведерникова на конкретику даже не претендовал. Да и кто бы на его месте произнес вслух, что такими вот «прогнозными цифрами» пытаются искусственно уменьшить дефицит бюджета.

Еще один вопрос «яблочника» касался структуры государственного долга: ожидается ли решение правительства РФ о переходе к замещению коммерческих кредитов бюджетными? И если да, то выполнимы ли условия? «Мы попросили отдельного поручения президента, оно есть, я буду добиваться того, чтобы методика расчета и условия соглашения по замещению коммерческих кредитов бюджетными для Псковской области была пересмотрена. В 2020 году мы не подписали это соглашение не потому, что оно нам не нужно, но потому, что условия, которые в нем прописаны, для Псковской области не выполнимы. Надо пересматривать, только на обслуживание коммерческого долга у нас уходит почти миллиард», – на этот раз губернатор был вполне конкретен.

«Верно ли я понимаю, что, скорее всего, будет второе внесение проекта бюджета в первом чтении?», – уточнил депутат. «Скорее всего, да», – коротко подтвердил Михаил Ведерников.

Больше вопросов не было. Но высказаться о бюджете желающие нашлись.

Фракция «Яблока» и в ходе бюджетных консультаций с губернатором, и в ходе сессии подняла вопрос о завышенных ожиданиях от налоговых поступлений в бюджет области. Но ответ Михаила Ведерникова в обоих случаях был очень уклончив. Фото пресс-службы администрации Псковской области

«Иллюзорно высокодоходный» регион

Лев Шлосберг заявил, что проект бюджета показывает ключевую зависимость бюджета Псковской области от бюджета Российской Федерации и от структуры безвозмездных поступлений – в первую очередь удушающую с точки зрения расчетов роль акцизов, которая учитывается в базовой доходности бюджета Псковской области и делают регион «иллюзорно высокодоходным субъектом РФ», существенноснижая таким образом дотации из федерального бюджета.

«Судьба этого бюджета находится преимущественно в руках российского правительства и минфина. Усилия беднейших российских регионов по изменению федеральной межбюджетной политики на этот момент остаются безрезультатными. Эта политика является репрессивной по отношению к беднейшим регионам: вместо того, чтобы эти регионы поддерживать, она создает условия для стагнации, поскольку не позволяет увеличивать ту часть доходов бюджета, которая связана с дотациями из федерального бюджета.

На сегодня в проекте бюджета объем федеральных поступлений в два раза меньше, чем в текущем году (23 млрд 554 млн руб. поступило в 2020 году, 12 млрд 743 млн заложены в проекте бюджета на 2021 год – ред.). Это связано с нераспределенностью средств федерального бюджета.

Учитывая предстоящее повторное внесение бюджета в первом чтении с уточненными показателями, от голосования по данному вопросу фракция «Яблоко» воздержится. Мы выскажем свое мнение тогда, когда проект бюджета будет в окончательной форме внесен в первом чтении и по итогам работы согласительной комиссии во втором чтении», – довольно неожиданно закончил Лев Шлосберг: все ожидали, что фракция будет голосовать против.

Против оказались коммунисты и ЛДПР. Глава фракции КПРФ Петр Алексеенко назвал проект бюджета антинародным, правда, в своем слове критиковал, в основном, федеральный бюджет и его составителей: «Когда правительство говорит, что у нас 65% социальная направленность бюджета – это не о чём. Все 100 процентов бюджетных средств должны быть социальной направленности. О какой социальной ориентированности бюджета можно говорить, если его составители на федеральном уровне существенно понижают расходы на здравоохранение?»

Что касается регионального бюджета, то, по мнению коммунистов, он не отвечает интересам жителей области. Поэтому КПРФ – против.

Чуть позже член фракции и старожил Псковского областного Собрания Анатолий Копосов, обращаясь к Михаилу Ведерникову, попросил не воспринимать эту позицию как злорадство: «Голосование сегодня против бюджета – это не злорадство, это, наоборот, будет вашей поддержкой в министерствах и правительстве. Мы вам верим, что вы всего добьетесь». Это пожелание позволило позлорадствовать председателю областного Собрания Александру Котову: «Ну, то есть мы против, но вам, Михаил Юрьевич, успехов, примерно так».

Руководитель фракции «Справедливая Россия» Наталья Тудакова бодро отметила эффективную работу исполнительной власти Псковской области по взаимодействию с федеральным центром, припомнила поддержку президента, которой, по ее мнению, заручился Михаил Ведерников буквально на днях – во время памятной встречи, на которой рассказал, в том числе, о создании прекрасной инфекционной службы, и призвала объединить усилия в непростой ситуации. Усилия «СР» объединила с «Единой Россией» – эти две фракции проголосовали за принятие бюджета Псковской области в первом чтении.

Затем была сформирована согласительная комиссия для работы над бюджетом. В её состав вошли пять депутатов: Борис Полозов («Единая Россия»), Анатолий Копосов (КПРФ), Наталья Тудакова («Справедливая Россия»), Антон Минаков (ЛДПР) и Лев Шлосберг («Яблоко»). Администрацию Псковской области в комиссии будут представлять также пять человек: заместители губернатора Вера Емельянова, Татьяна Баринова, Нинель Салагаева, Василий Осипов и руководитель аппарата администрации Сергей Дмитриев.

Основные параметры бюджета-2021 мало отличались от бюджетных параметров годичной давности. Фото пресс-службы администрации Псковской области.

«Этот бюджет вызывает внутренний протест»

В послесловии к сессии Лев Шлосберг назовет этот бюджет «очередным колониальным». Кому-то это покажется преувеличением: что может взять «метрополия» с такой вопиюще бедной «колонии» как Псковская область? Ответ на этот вопрос, к сожалению, есть: из Псковской области можно окончательно выкачать нашу «новую нефть» – людей.

Для федерального центра этот ответ либо не очевиден, либо не имеет значения. Второй ответ более вероятен. Об этом свидетельствует принятый на сессии в первом чтении еще один бюджет – бюджет территориального Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС).

Сверстанный в федеральных кущах, априори бездефицитный, он почти не отличается от бюджета текущего года: как сообщила директор территориального ФОМСа Валентина Альбова, рост доходов и расходов составит 2,1 процента. Численность застрахованного населения в Псковской области за текущий год уменьшилась на 6 тысяч 200 человек, что влечет снижение федеральной субвенции в объеме 81 млн рублей. Но подушевой норматив составит 13 тысяч 78 рублей 60 копеек – на такую сумму могут быть предоставлены медицинские услуги одному жителю Псковской области. В прошлом бюджете ФОМС (то есть в нынешнем году) норматив был ниже – на 388 рублей.

Лев Шлосберг по итогам доклада заметил, что почти каждый год депутаты обсуждают бюджет территориального ФОМС «под сурдинку»: «Все знают, что он формируется по федеральному нормативу, что он должен быть бездефицитным. И вроде как мы ничего не можем сделать – вот сколько посчитали, столько надо утвердить».

И всё же в системе страховой медицины есть вещи, мириться с которыми уже невозможно, что и показал уходящий год. Лев Шлосберг напомнил, как сказалось на региональной системе здравоохранения строительство новой инфекционной больницы: «Новая инфекционная больница – это безусловное благо, это возможность оказывать современную высококвалифицированную помощь больным. Но количество страховых случаев, которые может оплатить ФОМС по инфекционным заболеваниям, от этого не увеличилось. Одновременно с этим строительством происходит практически полная зачистка инфекционных отделений в районных и межрайонных больницах.

Это происходит в том числе потому, что средств ФОМСа с трудом хватает только на одно крупное высокотехнологичное медицинское учреждение – на областную инфекционную больницу. А если бы был другой норматив, то была бы возможность сохранить в межрайонных больницах инфекционные отделения, куда могли бы выписывать на долечивание людей, перенесших COVID-19.

Но все наши районные и межрайонные больницы на будущий год не получили госзадания по инфекционке, их бюджет уменьшен, всё лечение больных этого профиля перешло в одно ведущее учреждение Псковской области. Вот так работает одноканальное финансирование».

Депутат призвал проанализировать очень болезненный, очень противоречивый опыт комбинированного финансирования с применением страховой медицины и внести предложения, в том числе от Псковской области как одного из малых субъектов России, о необходимости изменить, а, значит, – улучшить систему финансирования здравоохранения.

«Есть большое желание проголосовать против этого бюджета, потому что он вызывает внутренний протест. Так не должно быть при глобальном кризисе, в котором наша страна и наша область оказались в период пандемии», – добавил Лев Шлосберг в конце своего выступления. И как сказал, так и сделал: впервые в истории областного Собрания бюджет территориального ФОМСа был принят с одним голосом против.

Еще один член фракции «Яблоко» – врач «скорой помощи» Артур Гайдук воздержался от голосования, как и либерал-демократы Антон Минаков и Сергей Литвененко. За проект бюджета ФОМС голосовали единороссы, КПРФ и «Справедливая Россия».

Депутат областного Собрания от партии «Яблоко», врач «скорой помощи» Артур Гайдук воздержался от голосования за принятие в первом чтении бюджета территориального Фонда медицинского страхования. Фото пресс-службы Псковского областного Собрания

«Стратегия будет утверждена и ее забудут до 2035 года»

Еще один очень интересный (и, безусловно, важный) вопрос значился в самом «хвосте» повестки ноябрьской сессии – о проекте Стратегии социально-экономического развития Псковской области на период до 2035 года.

Ну ведь согласитесь – действительно интересно заглянуть за горизонт, почитать, что умные люди думают о будущем Псковской области. Тем более, что другие умные люди регулярно говорят, что никакого будущего нет – ещё лет 10 и трагическая демографическая ситуация в Псковской области отнимет у нее статус самостоятельного субъекта РФ. Как тут не погрузиться в изучение стратегии развития, разработанной для нашего региона специалистами Высшей школы экономики за скромные 3,5 миллиона рублей!

Но еще интереснее было бы узнать, как реализована предыдущая Стратегия развития, разработанная на период 2010-2020 годов. Её действие вот-вот закончится, с чем, собственно, и связано принятие очередного перспективного плана – теперь уже на 15 лет вперед. Именно к этому увлекательному процессу подведения итогов попытался подтолкнуть Лев Шлосберг докладчика по вопросу – председателя комитета Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике Андрея Михеева.

Депутат напомнил, что в прежнем документе было изложено два сценария развития Псковской области. Первый сценарий: регион – это периферия двух крупнейших российских агломераций, второй: регион – это точка роста в системе двух крупнейших агломераций России, зона деловой и социокультурной кооперации Северо-Запада России, балтийских стран и Белоруссии. «Какой сценарий в итоге реализовался?» – спросил Лев Шлосберг у председателя комитета по экономическому развитию Псковской области.

И, похоже, застал его несколько врасплох. «Я в разработке предыдущей стратегии лично не участвовал, но в моем понимании вариант «точек роста» ближе. Да, возможно, он не в полной мере сейчас нашел реализацию. Но по этому целевому сценарию в рамках действующей стратегии было достаточно много сделано, чтобы Псковская область не позиционировалась как периферия. С точки зрения развития транспортной, приграничной инфраструктуры, когда создавались условия для наращивания грузоперевозок или более активного развития общественного пассажирского транспорта в последние годы», – Андрей Михеев искренне пытался вспомнить что-нибудь, укладывающееся в «точку роста». Но даже в сфере «развития общественного транспорта» вспоминал тот транспорт, которым из Псковской области можно уехать или улететь… И всё равно не соглашался с тем, что сработал «периферийный» вариант.

А у Льва Шлосберга этот документ (предшествующая, уже как бы выполненная Стратегия) был как раз перед глазами. И там в целевых показателях значилось, что численность населения Псковской области на 2020 год должна составлять 670 тысяч человек. Но составляет на сегодня 623 с половиной тысячи.

Численность населения с доходом ниже прожиточного минимума должна была составить 4,5 процента. Фактически сейчас в Псковской области около 18 процентов жителей получают доход ниже прожиточного минимума.

Среднемесячная заработная плата должна была составить 36 тысяч 320 рублей. «Посмотрите данные Псковстата – как давно у нас средняя заработная плата перешла за 20 тысяч рублей», – посоветовал депутат инициаторам разработки новой Стратегии развития.

Лев Шлосберг о перспективах Стратегии социально-экономического развития Псковской области: «Стратегия будет утверждена и ее забудут до 2035 года».

«Я внимательно прочитал этот документ, и я не вижу в нем главного: инструментов его практической реализации. Требование федерального закона выполнено, Стратегия разработана Высшей школой экономики, бюджетные деньги (около 3,5 млн рублей) потрачены. Документ создан практически полностью по открытым статистическим и другим источникам. Эта работа могла быть сделана в Псковской области. Сейчас высока вероятность того, что Стратегия будет утверждена и ее забудут до 2035 года», – предсказал Лев Шлосберг, предупредив, что фракция «Яблока» будет голосовать против.

Два «яблочных» голоса против в итоге и оказалось у этого ритуально разработанного и ритуально принятого документа. Пятнадцать лет о нём можно не вспоминать.

Самое неловкое в том, что практически все важнейшие для жителей Псковской области вопросы парламентское большинство сегодня вынуждено рассматривать в том же ритуальном ключе. Способность влиять на бюджетный процесс внутри региона официально признана минимальной, попытки протестовать – деструктивными. Голосование за принятие бюджета Псковской области в первом чтении начинает походить на «красивый старинный обычай» – что-то вроде проводов губернатора в Москву за «настоящим бюджетом».

И такая позиция парламентского большинства для Псковской области действительно может обернуться потерей той самой субъектности, дающей право не только юридически называться, но и быть регионом России.

Елена ШИРЯЕВА